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最高法发布行政诉讼法司法解释 督促依法行政

2018-02-07 来源:央广网     编辑:襄阳

  央广网北京2018年2月7日消息(记者孙莹)据中国之声《央广新闻》报道,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》今天(7日)上午发布,共163个条文,2018年2月8日开始施行.


  《行诉解释》全文分为十三个部分,共163条.《行诉解释》是对《若干解释》《适用解释》的修改、补充和完善.最高人民法院副院长江必新就《行诉解释》的主要内容作了说明.首先,司法解释明确行政诉讼受案范围边界,既要解决"立案难"痼疾,又要防止滥诉现象,明确五种不可诉的行为,包括不产生外部法律效力的行为;过程性行为;协助执行行为;内部层级监督行为;信访办理行为.


  另外,《行诉解释》对诉讼参加人、证据、期间、送达、起诉与受理、审理与判决、行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告、相关民事争议的一并审理、规范性文件的一并审查、执行等内容作了进一步明确.


  《行诉解释》总结行政诉讼管辖改革成果,既要解决"诉讼主客场"的问题,又要遵循"两便"原则.明确界定当事人资格,既要畅通救济渠道,又要确保有限司法资源的效益最大化.《行诉解释》完善行政诉讼证据规则,既要力求恢复客观真实,又要坚持程序公正的导向.《行诉解释》全面落实立案登记制度,既要保障当事人合法诉权,又要保证起诉符合法律规定.规范审理判决程序,既要确保案件得到公正审理,又要注意提高诉讼实效.规范行政机关负责人出庭应诉,既要体现行政诉讼的严肃性,又要确保行政纠纷实质化解.《行诉解释》落实复议机关作共同被告制度,既要强化行政复议监督职能,又要聚焦真正争议的解决.细化规范性文件附带审查,既要依法维护合法行政规范性文件的效力,又要防止不合法条款进入实施过程.


  江必新介绍,新行政诉讼法规定的行政机关负责人出庭应诉制度在司法实践中已经取得初步成效.最高法提供的数据显示,山东法院2015年开庭审理的行政案件中,行政机关负责人出庭应诉达1637人(次),比2014年增长4倍多;北京市平谷区人民法院2015年审理的行政案件中,行政机关负责人出庭应诉96件,出庭应诉率为63.6%.行政机关负责人出庭应诉制度既体现了法律对于行政机关出庭应诉的要求,也体现了行政纠纷实质化解的立法宗旨.为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉,确保行政纠纷获得实质化解,《行诉解释》主要在以下几个方面作了规定:一是,适度扩大行政机关负责人的范围,确保制度落地生根.为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉制度,《行诉解释》适度扩大了行政机关负责人的范围.即,行政诉讼法第3条第3款规定的行政机关负责人,包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人.行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托1至2名诉讼代理人.行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭.二是,明确应当出庭应诉的情形,促进行政机关负责人依法出庭应诉.即,涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭.三是,明确行政机关负责人不出庭的说明义务,确保行政机关负责人出庭应诉制度的实效.即,行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的,应当向人民法院提交情况说明,并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可.行政机关拒绝说明理由的,不发生阻止案件审理的效果,人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议.四是,明确"行政机关工作人员"的含义,确保"告官见官".即,行政诉讼法第3条第3款规定的"行政机关相应的工作人员",包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员.被诉行政行为是地方人民政府作出的,地方人民政府所属法制工作机构的工作人员,以及被诉行政行为具体承办机关工作人员,可以视为被诉人民政府相应的工作人员.五是,明确不出庭应诉的不利后果.即,行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭,仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人不出庭应诉的,人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理.


  最高法提供的数据显示,新行政诉讼法为了强化行政复议监督职能,明确规定行政复议机关维持原行政行为的,复议机关作共同被告.两年多来,各级人民法院、各级行政机关认真贯彻新行政诉讼法,复议机关作共同被告的案件大幅增加.例如,国土资源部2015年单独作被告案件128件,因复议作共同被告案件163件,合计比2014年上升780%.随着"双被告"规定的逐步实施,复议机关的维持率不断下降.2015年全国行政复议机关作出维持决定的比例为54.59%,比2014年下降超过5个百分点;2016年作出维持决定的比例为48.48%,又比2015年下降超过6个百分点.2016年全国行政复议纠错率是2013年的2倍多.这一变化表明,包括复议机关在内的行政机关依法行政的意识和水平越来越高,复议机关发挥内部层级监督的作用和功能越来越好.与此同时,审判中也出现了一些共同被告制度适用范围和举证责任等方面理解不一致的问题.为了在强化行政复议机关监督职能前提下,保证争议真正得到解决,《行诉解释》作了如下规定:一是,明确复议决定维持原行政行为的概念.即,行政诉讼法第26条第2款规定的"复议机关决定维持原行政行为",包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外.二是,明确复议机关作共同被告的法定性.即,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告.原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告.原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告.行政复议决定既有维持原行政行为内容,又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的,作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告.三是,明确复议机关作共同被告时的举证责任.即,作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为.复议机关对复议决定的合法性承担举证责任.复议机关作共同被告的案件,复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据,可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据.四是,明确复议机关作共同被告时的裁判规则.即,人民法院对原行政行为作出判决的同时,应当对复议决定一并作出相应判决.人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的,对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决.人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的,可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为.人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的,应当同时判决撤销复议决定.原行政行为合法、复议决定违法的,人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法,同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求.原行政行为被撤销、确认违法或者无效,给原告造成损失的,应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任;因复议决定加重损害的,由复议机关对加重部分承担赔偿责任.原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件,复议机关作出维持决定的,人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉.


  人民法院依照行政诉讼法的规定,对规范性文件进行合法性审查,对于合法的规范性文件,应当作为行政行为的执法依据;对于不合法的规范性文件,人民法院不得作为行政行为合法性的依据.《行诉解释》主要从以下几个方面作了规定:一是,明确规范性文件制定机关的权利.即,人民法院在对规范性文件审查过程中,发现规范性文件可能存在不合法的,应当听取规范性文件制定机关的意见.制定机关申请出庭陈述意见的,人民法院应当准许.行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的,不能阻止人民法院对规范性文件进行审查.二是,明确规范性文件审查的具体方式.即,人民法院对规范性文件进行一并审查时,可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行.有下列情形之一的,属于行政诉讼法第64条规定的"规范性文件不合法":超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的;未履行法定批准程序、公开发布程序,严重违反制定程序的;其他违反法律、法规以及规章规定的情形.三是,明确规范性文件不合法的处理方式.即,人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的,应当作为认定行政行为合法的依据;经审查认为规范性文件不合法的,不作为人民法院认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明.作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关.规范性文件不合法的,人民法院可以在裁判生效之日起三个月内,向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议.规范性文件由多个部门联合制定的,人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议.情况紧急的,人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件.人民法院认为规范性文件不合法的,应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案.涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件,司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院进行备案.四是,明确规范性文件审查的审判监督程序.即,各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现规范性文件合法性认定错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论.最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现规范性文件合法性认定错误的,有权提审或者指令下级人民法院再审.

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